社科院倪鹏飞：建议在房价上涨城市率先推出房地产税

从政治局会议提出建立房地产发展“长效机制”，到中央经济工作会议首次明确房地产长效机制五大手段，再到近期的中央财经领导小组会议“首次直提抑制房价泡沫”，近期楼市最热的莫过于四个字“长效机制”。如何建立适合市场发展和符合国情的长效机制?凤凰财经专访中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞，详解房价泡沫解决方案建议。以下是倪鹏飞观点整理：

1.记者：中央经济工作会议明确提出房地产长效机制五大手段，其中关于“土地手段”方面，核心应解决什么问题?

倪鹏飞：中央经济工作会议提出“长效机制五大手段”，可以说是在对房地产问题及其调控的反思基础上，下决心采取的根源性和系统性的举措。会议对“楼市的表态”及其相关措施的提出，首先显示在经济发展战略上做出了适度的微调。比如：更加强调全面小康经济以外的方面，重新定位房地产属性，对大城市与中小城市关系的有新意的表述。同时，更加强调从深层次的基础制度和机制关键方面的构建上解决房地产问题。

房地产市场稳健发展的长效机制是指在一系列规范、稳定和配套的制度体系下，房地产市场主体与监管主体内部及之间出于自身利益追求所形成的，使房地产市场保持长期稳健发展的相互关系与作用机理。我认为，长效机制包括两方面：第一，市场机制是市场主体在市场上通过自由竞争与自由交换，来配置资源和分配利益机制。主要包括竞争机制、价格机制、供求机制与风险机制。第二，政府机制是指国家和政府运用国家权力系统通过经济、行政和法律等手段，制定和实施社会运行规则，从而影响市场主体及政府主体内部及相互间关系，来配置资源和分配利益的机制。

土地方面，从机制上来说，作为一个市场，需要解决三个问题：第一，建立充分竞争机制。打破垄断，包括一级市场和二级市场。

一级市场来看，过去的经营性土地，入市方式采取的是地方政府征收农村集体土地转为国有后，再独家出让土地使用权。目前一些地区在试点“农村集体建设用地”在不改变集体所有权性质的情况下使用权直接入市，与国有土地使用权同地、同权、同价。深化这一改革，可以打破一级土地市场垄断，形成有效竞争的市场机制。

二级市场来看，尤其是一、二线城市目前新增建设用地大幅减少，二级市场将成为主导。由于土地储备制度存在，政府先从土地使用权持有者手中，收回储备，然后再转让新的使用者。导致土地的二、三级级市场也是垄断。这种制度形成的利益机制，也导致目前有很多闲置和低效用地没有动力入市。

我认为，改革取消经营性用地土地储备制度。规划用于经营性的用地，土地使用权持有者通过交纳相关的转性、交易等相关的税费，通过土地市场自由进行使用权转让。这种机制调动了市场主体自动盘活土地存量、优化土地配置的积极性，而且还打破了市场二级市场的垄断。

第二，完善供求的机制。长期内供给与需求应该相互适应，但是由于一方面土地是不可再生资源具有性，另一方面，土地一级市场的供给主体是政府，因此，供求机制建立十分重要。建立人地挂钩制度实际上是完善供求机制。根据人口的流入或者流出的数量确定土地指标的增加或者减少的数量。为此，建议国土部应该会同相关部门及其科研单位，研究制定不同层级的城市人均用地标准，进而在总量不超越红线的标准下，逐步调整和各城市的用地规模及增减幅度。与此同时，通过土地用途结构和容积率的调整，也可以完善供求。

第三，土地市场的价格机制。需要完善卖价高者得简单的土地拍卖制度，建立相关的配套制度。目前各地都在进行多种探索，通过在资金要求、后续开发等方面明确、细化相关制度。形成符合中国国情、自动趋向合理的定价体制。

在政府机制方面，需要建立利益调节机制(如规定房价超过合理水平，由政府从土地出让金中拿出资金补贴首套房购房者的机制)和土地市场的监管机制。

2.除了土地手段，涉及面比较广的金融手段，您认为它的指向哪些层面的问题?

倪鹏飞：金融层面，既涉及住房金融本身，又涉及整个金融制度体系。总体上来说，在市场机制方面，它也存在充分竞争的问题、价格市场化、供求匹配、风险控制问题，即供给机制、价格机制、竞争机制和风险机制四个方面的机制问题。

我想重点强调的是杠杆率。房地产市场离不开金融市场，因为住房是价值巨大的耐用消费品，也是长期消费，所以需要建立一个“短借长还”的机制。这个机制中应该设定合理的杠杆率，从使融资保持在风险可控的范围内。目前杠杆率的设置比较随意，经济形势不好了，降低杠杆率，一套首付变成20%甚至零首付，二套三套也降的很低。房地产过热的时候大幅提升杠杆率，二套三套提高到70%-100%，这都不是一个长期的制度安排。必须确立一个合理、稳定的标准，比如说首套房的首付30%，即有利于支持消费，降低违约风险，又有利于限制投机。

另外，在竞争、供求和价格机制方面，第一，需要完善多层次的资本市场体系。形成多元化的投资渠道和多样化的投资工具，通过资产供给多样化市场资产市场的充分竞争，降低住房资产过度投机。第二，利率市场化，包括住房抵押贷款利率，利率调整应由市场决定，根据市场形势进行调整，第三，供求机制方面，目前是资金的供给需求都远远大于房地产实际的实际需要。所以，才导致房地产泡沫。解决这一问题，涉及宏观层面建立货币供给的内生约束机制，微观层面涉及建立金融机构资金流向房地产的内生约束机制，深层次上需要完善金融机构的公司治理，让潜在风险能够起到对公司短期决策的有效约束。

在内生约束机制难以很快建立情况下，必须加快完善政府的监管与调节机制。另外当前五大手段中的投资层面，我理解与金融方面相关。

3.从长效机制几个方面来看，目前议论得最多的是财税中的“房地产税”，这方面您有什么建议?

倪鹏飞：财税方面，财税涉及政府调节机制问题。政府调节最重要的首先就是通过财政和税收手段。

所谓经济机制即通过利益的分配和利益的调解，使得市场主体能够约束和激励自己，然后实现政府或者市场所要达到的一个目标，具有双向的作用。

税收也有正向的激励作用，比如对居民住房的基本消费需求，采取适度减税或免税制度。而对于超过一定持有住房标准进行征税，则具有负向的约束作用。交易税税也是如此。财政补贴主要是从正向的角度去支持中低收入者消费，比如保障房制度、买房补贴优惠等。

财税还有一个重要内容是财税体制问题，即中央与地方事权和财权划分及关系，涉及到政府积极性问题。目前是一个中央与地方财权与事权不对称的制度安排，需要建立一个中央和地方事权和财权相匹配的机制。从而形成地方政府既有动力也有能力去提供公共服务的机制。再一个地方政府收入主要来源土地出让金即土地财政的制度安排，是导致地方政府卖地冲动机制的基础。我们建议：建立土地出让金中央与地方分成的制度，中央拿大头，地方拿小头。与此同时，采取两个配套的财税措施。一是将基础教育与社保实行全国统筹。二是从新调整中央与地方的增值税和所得税的分成比例，扩大地方的份额。

关于房地产税，可以说错过了最佳时机了。最佳的时机肯定是房价普遍上涨的时，那时在全国一并推开既能抑制房地产价格上涨，又能够调整税收结构，甚至根本上把财税体制改变过来。但现在可以考虑现在一些城市房价上涨过快的一、二线城市开征，然后择机在全国陆续推开。对此，尤其要做好解释和宣传工作，房产税征收对普通居民只有积极影响没有消极形象，因为它不是普遍征收，而是有起征点的，同时征收的房产税的收入，将用于解决中低收入居民住房保障以及其他公共服务的支出。

记者：目前像一线城市房价也有微调，那也适合推出吗?

倪鹏飞：微调?那是限购没有取消的情况下，限购和房产税可以是一个替代关系，开征房产税然后的城市，可以根据市场情况尝试取消限购。

记者：你更支持用房地产税手段调整?

倪鹏飞：对，目前许多行政性的调控手段不是一个机制，房地产税能产生调解机制的作用。购买更多、更大的住房，占用更多的资源，理应承担更多成本，这不仅有利于约束过度消费，更有利于抑制投机。

4.除了这5大手段，关于楼市“长效机制”的建立，您认为还有什么问题亟待解决或有其它的建议?

倪鹏飞：我认为还应该建立一套政府内部相互协调和制约的工作机制，在横向层面，使得中央及地方政府各相关部门之间能够实现统一领导、分工协作和监督制约。比如说住房委员会，由各级政府的主要领导来领衔，相关部门的主要领导参加的制度。建立房地产调控的财政、税收、土地、金融相联动的制度。建立房地产调控与宏观经济及其相关部门经济相协同的制度完善定期会商会议和临时会商机制。完善部门之间的信息通报和决策沟通机制。完善职能部门向主管领导的情况报告与决策请示制度。在纵向层面，完善纵向政府间职能定位与分工。强化中央政府的监督责任和地方政府的主体责任。完善住建部及相关部委对全国主要城市房地产市场、投资、金融、土地等健康状况的监控制度体系。地方政府主管部门同时建立相应市场监控体系。相关部委适时将市场监控情况向协调小组报告，协调小组向相关城市发出市场风险提示，必要时通过约谈等提出建议和指示。与此同时，完善“监督考核，奖惩问责”机制。完善住房管理的考核、监督、约谈和问责制度。将房地产调控纳入地方领导政绩考核范围，制定监督、考核、奖惩和问责办法。通过约束避免监守自盗，通过激励让各部门有动力监管。

总结的来说，第一，无论是土地市场、住房市场还是金融市场，都要强调它的充分竞争，完善供给和价格市场机制。如果不完善，仅有政府行政干预，可能把问题更加扭曲。第二，政府的调解和监管机制要健全，主要指财政和税收的利益调解机制，然后再把这些法制化。第三，政府内部的工作机制。实现政府内部决策、执行、监督既有动力又有约束力。

鉴于房地产问题具有全局性、急迫性，建议应以解决房地产问题作为供给侧改革或者全面深化改革的关键点和核心点，以这个解决这个问题为主攻点，带动全局问题的解决。

5.应该说“长效机制”的说法由来已久，2013年7月，国务院发展研究中心召开了一场关于“长效机制建议”的课题报告评估会，2015年4月30日的政治局会议也提过。我们非常关心，这次什么时候能落实?

倪鹏飞：一方面，长效机制目标是明确的，但它是一个崭新的东西，在中国这个巨型国家的国情下，具体应该是什么样怎样建，都是未知的，牵一发而动全身，确确实实需要一个探索，所以肯定会有困难、犹豫和担心。另一方面，最关键的是：长效机制是经济调节机制，涉及利益调整，会受到很大阻力。

在以往，遇到严重的问题时，想到的是建立长效机制，但总认为在市场问题严重的时候，时机不成熟并且解决眼前的问题效果慢。所以，总是试图采取行政措施先解决眼前问题，然后争取时间进行改革，但是当问题缓和了因为利益调整等难度，我们又缺乏了压力和动力。

我认为这次之所以提出建立长效机制的问题，可以从客观和主观两个层面来解释和判断。第一，从客观上来看，现在房地产问题已经到了非建立不可的程度，问题越拖越被动，越拖积累越严重，甚至已经触碰了国家发展底线。十年前，推出时机更好，但是没有压力和动力。第二，从主观上来看，党中央国务院形成了非常统一的认识，认识了这个问题的重要性，紧迫性，18大以来的一系列举措，也显示中央定了干的决心和魄力。所以，相信这一次长效机制建设，应该是能有明显推进。

那按照十八届三中全会的要求，要在2020年建立成熟定型的社会主义市场经济体制，各个方面都要在这个时间完成。那么，期待至少在2020年，一套房地产市场的长效机制有可能实现基本形成。

但实际上，这个问题的复杂性、艰巨性和不确定性也是可以预计的。理论上讲得很好很清楚，但是由于它涉及一些基础性制度，巨型国家又国情特殊，要建立符合自己国情的这样的一套机制，还是有一个过程的。即使有决心，机制一下子建得对不对，也还是一个问题。住房制度改革过去曾经就走过弯路，所有肯定是有一个摸索的过程。

6.记者：那您认为现在是推出“长效机制”的最佳时机吗?

倪鹏飞：最好的时机就是现在，越早越好。

记者：越早越好?有学者观点认为经济好的时候最适合推出。

倪鹏飞：对，经济好的时候，我们有条件，但是我们没有动力，没有压力，没有倒逼。建立长效机制也需要一个机制，这个机制就是倒逼的机制。如果从倒逼机制考虑，最危险的时候或者是最严峻的，其实是改革和建立新机制的最好时机和最佳窗口。

7.记者：然而目前也有一些对建立“长效机制”悲观的声音，认为“积重难返”，您怎么看?

倪鹏飞：确实也有悲观的观点，我觉得基于过去的经验和惯性思维，确实能推导出这样的一个悲观的结论来。但我还是坚持我刚才说的，我们改革之所以过去没有改，是因为还没有到最危险的时候，到危险的时候，到了我们不得不改的时候，没有退路的时候，我们就要改了。

7.记者：像国外市场比较成熟的，比如美国也有楼市泡沫。中国即使及时采取了这些措施，楼市的问题能彻底解决吗?

倪鹏飞：这是一个动态的问题，因为市场是发展的，复杂的，也是多变的，还有许多创新。所谓“魔高一尺，道高一丈”，房地产市场变化，长效机制建设永远在路上。长效机制不是一劳永逸、一成不变的，它必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。尤其是政府调节与监管机制要不断随之变化，这样才有可能保持房地产市场健康发展。

8.具体到明年，您认为可以从哪方面具体开展建立“长效机制”?

倪鹏飞：从我的建议来说，在几个层面上都可以展开。

第一，土地的层面，首先，现在尤其是一二线城市的土地的供应矛盾，土地的供求机制，即人地挂钩的机制可以推进。比如国土部是不是可以测算一个一二三四线城市人均占用土地或者是占有居住用地的大致标准，然后根据这个标准来看各地缺多少，相应增加供给或者盘活存量。其次，竞争机制，二级市场的土地储备制度可稍微做一些改革，取消政府已经出让的经营性用途土地政府再回购储备的制度，这样不仅存量土地有望大量释放出来，而且多元主体可以自由交易，打破垄断形成竞争性市场。至于土地拍卖的价格机制，应鼓励各地已经开展的进行创新探索。再一个就是完善市场监管机制，如规定开发商必须用自有资金进行拍地，需要建立使地方政府有动力监管并且监管能够到位的机制。

第二，在税收方面，应该加快立法进程，积极创造条件，尽快在房价上涨的城市率先推出房地产税，起步阶段可以将起征点适度提高，然后逐步完善和铺开。还可以修改交易环节税率，根据住房持有时间长短拉开档次，并稳定下来。至于对基本居住需求税收优惠和财政补贴方面，也要规范化、科学化和稳定化。

第三，金融方面，首先，制定各类金融机构监督规则，完善三大监管机构的各自金融监管和相互协调配合监管的制度。堵塞各类金融机构自己通过制度漏洞和缝隙违规、违法流入楼市。 其次，确定既支持住房消费又有利于控制风险，抑制投机的各类杠杆率标准。比如住房抵押贷款首付比例要保持在合理、稳定和风险可控的水平，立即取消一、二线城市的房贷利率政策优惠。再次，要加快建立多层次资本市场的步伐。